中国该如何避免债务悬崖

我想量线

10月中国将迎来新一轮地方债务审计的最新结果，调整和争论肯定会再度出现。不妨以发达经济体近40年来的财政整固经验为基础，来看看中国可以怎么做或者有什么选择。
首先，最重要的是，在财政整固的推行和执行过程中，各方的支持是非常重要的，这甚至会成为调整计划执行最终效果的决定性因素。一方面是政治支持，尤其是议会和国会层面对财政调整法案的态度；比较稳定的政府制定的计划显然更有可信度。另一方面，更重要的支持来自民众层面，因为无论财政增收还是减支，私人部门的福利都会受到一定损失，因此，通过信息轰炸来获得公共支持应该是最优先的。
毫无疑问，最重要的制度安排来自政治层面通过的财政调整法案，这些条款一般规定了中期内的赤字削减目标，主要增收和减支的领域，这种制度安排在美国、英国和法国比较常见，对政府财政行为有直接约束力，决定了财政调整的持久性。
其次，目前发达经济体的财政整固计划缺乏应对冲击的机制，特别是经济增长方面的冲击，这个中国要着力避免。财政整固过程中经济增长偏离预期的变化对最终效果影响非常明显，超预期的增长是财政整固的助力，而负面冲击经常会使得财政调整脱离正常的轨道。因此需要明确地包含应对这种冲击的机制，在可靠地确保中期整固目标的同时允许一些灵活性，以保证调整计划的弹性。
这方面，比较有用的改进措施包括：制定详细的支出的限制、应急准备金制度、调整计划以基于更审慎的经济基本面假设等等。特殊的缓冲安排在实践中非常有效，例如应急准备金制度，这种准备金可以在经济意外下行时补充税收，甚至增加支出，而在经济运行超预期时自动补充，其本质是财政制度自动稳定器的一个外置缓冲器。这种制度在英国和加拿大获得了很好的效果，但这种准备金一般依赖于财政的过往积累以及央行的“帮助”。
再次，必须严格监控财政调整过程，并明确问责制，这在欧元区边缘国家中涉及跨国监督和外部（主要是IMF）贷款的调整计划中尤为重要。这包括确保初始的财政信息可信，因此必须增加政府资产负债表和现金流量表的透明度。反例是，希腊曾经两度较大幅度调整其财政赤字率的统计值，严重影响了其财政整固的路径和市场的信心。另外，外部的独立监控人非常重要。如果可能的话，任何对于调整计划的修改都应在保持中期目标不变的情况下对调整路径进行微调。财政理事会以及同级监控流程能够提高对于调整计划执行的可问责性。在中国，全国人大的专业财经工作小组可以执行此功能，也可以考虑增设独立的预算工作组来加强这一努力。
同时需要坚定地进行结构化改革。虽然不是每次成功的财政调整都进行过结构化改革，但结构化改革对于巩固大型的财政调整计划的成功执行是十分必要的。很多当前的计划包含了减少公共管理和社会福利系统规模的措施，但是几乎没有计划考虑到去解决棘手的支出压力的来源：养老金以及医保体系。如果更加注重在这些领域的改革，当前的计划的成功率将会显著提高。
研究表明，当财政调整计划着眼于结构性改革时更有可能达到目标。例如，1980 年代和21世纪初的德国，财政计划伴随着社会福利体系的结构改革；同样1984年开始的英国“罗森调整”对税收体制进行了改革，还伴随了部分公共部门的私有化；还有在1990年代的加拿大，对政府支出的审查制度进行了改革，这些计划都获得了超预期的好效果。相反，同样在这些国家，那些回避改革的计划遭到失败。
小结一下，发达经济体降低公共负债率和财政整固一系列措施的核心原则是进行有利于增长的结构性改革（Growth-Friendly Structural Reforms）；以法令或者至少共识的形式明确中期财政逐步调整的目标；必须有确保这些财政调整实施的强有力的财政制度和财政纪律；最后必须确实做到财政收入和支出制度的改革。
具体来看增收方面，最大的难题是尽量平衡地分摊财政整固在代际和各主体之间的成本，这些主体主要包括家庭部门、金融部门、厂商以及境外债权持有者。而在控制支出方面，发达经济体必须尽量压低与老龄化无关的支出，并同时控制老龄化相关的支出，例如养老金和医疗保障的支出。中期来看发达经济体必须以法令的形式明确财政纪律，防止政治周期对财政的不利影响。执政周期内的政府是短视的，即当权政府不会主动为之前的政府还债，也不会为了下届政府创造更好的债务环境而约束其财政行为。就欧元区来说，中期设立一个具有类似于财政联盟功能的机构是十分必要的。
除了上述讨论的措施之外，是否还有一些特殊的方法呢？答案是肯定的。这主要是私有化。虽然过去的私有化往往是为了提高效率，但是当面临财政压力的时候，各国政府也会通过私有化增加收入，尽管只有当被出售的公司由私有部门控制比由公共部门控制更加有效率、价值更高的情况下，政府的财富才会增加。财政上，私有化可以被视为特殊的融资手段，在目前严峻的财政形势下，私有化显然成为了欧债问题国家重要的选项。
实际上私有化被各国政府广泛采用，且在欧盟成员中更常见：据世界银行的统计，自1977年以来全球大约增加了2万亿美元的私有化收益，其中有一半来自于欧盟25个成员国。在过去20年间全球出现了两次主要的交易高峰，一次在20世纪90年代后期，准确地说是1996至2000年，另一次出现在2003年开始的21世纪初期。可以说欧盟成员的私有化高峰都与入盟有关：部分经济体为了财政达标以加入欧元区，在第一个交易高峰期都进行了较大规模的私有化；在欧盟东扩前，部分东欧经济体为了经济转型也进行了大量的私有化。
在欧洲的发达经济体中，私有化交易几乎涉及所有的部门和行业。然而，收入的大头主要来自于电信、基础设施、制造业、金融地产行业。一般来说，制造业和金融机构的资产通常在私有化的初期就被出售了，而电信、能源、交通和基础设施行业的资产的出售通常发生在私有化后期。很多私有化交易在相对较短的时间内完成。在高盈利阶段完成的私有化占到了欧盟25个成员国私有化案例的45%。就私有化交易量的大小来说，最大的是制造业部门（占到26%），随后是金融地产业和基础设施业（各占到18%）。然而，绝大部分的销售收入来自于电信行业，该行业创造了最高的平均交易价格并占到了1977年以来所有私有化交易总量的1/3左右。
世界各国从私有化交易中获取的收益都比较大，过去以欧盟成员为代表的发达经济体从私有化交易中获取了可观的收益；而经济转型国家、发展中国家以及新兴经济体也从私有化交易中获取了不少收益。除非私有化交易能改变标的资产的价值，否则私有化交易仅是等价资产的交换，本身并不增加公共部门的财富；即私有化的收入如果用来偿还主权债务的话，只能降低总债务率而不能降低净债务率。
然而，即使在这种情况下，用流动性较差的资产交换流动性较好的资产也能显著降低政府的财务风险，另外，私有化交易的实施必须确保不存在腐败并且资产以公允价值出售。在欧盟成员过去20年打开的私有化高峰期窗口中，公共负债率几乎都出现了比较明显的下降。私有化带来的收入确实改善了财政情况，成为财政调整的重要促进因素。

存钱罐

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程峰

私有化带来的收入确实改善了财政情况，成为财政调整的重要促进因素

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